| | ――对我国生态建设进入相持阶段的认识
在我国林业改革与发展的关键时期,国家林业局党组站在历史和时代的高度,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,运用马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义基本原理和方法,认真总结世界林业发展规律,依据林业大型调查研究成果和最新森林资源、野生动植物、水土流失和荒漠化等监测结果,全面分析我国林业发展形势,审时度势,长远谋划,作出了当前我国生态建设正处在“治理与破坏相持阶段”的重要判断。这是一个具有重大历史性价值的判断,既是对新中国成立以来特别是新世纪以来,党中央、国务院关于加强林业建设一系列重大方针举措英明正确的高度概括,也是对林业建设取得巨大成就的充分肯定,同时也是对当前生态建设面临问题和挑战的冷静思考,是对林业发展规律的准确把握,是落实科学发展的具体体现,标志着我国林业发展阶段理论的不断升华和成熟。这一重要判断,科学严谨,论据充分,符合实际,既积极又审慎,对指导各级林业部门紧紧抓住难得历史机遇,进一步认清形势,把握方向,明确思路,抓住重点,破解难题,少走弯路,乘势前进,全面推进以生态建设为主的林业发展战略具有重大的历史和现实意义。通过学习,浅谈几点体会。
一、生态建设进入相持阶段的客观必然性
事物的发展都有内在的客观规律。量变必然导致质变,积小胜必将得大胜。以历史的、发展的眼光,全面审视世界及我国生态建设的发展历程,即可清晰地看到:当前我国生态建设开始进入治理与破坏相持的关键阶段,既是整个林业发展进程中的一个重大进展,也是经济社会发展的必然趋势。
――治理与破坏相持阶段是世界林业发展的普遍规律。纵观世界林业发展历程,尽管各国经济社会发展水平不同,国情和文化背景相异,林业发展道路各具特色,生态建设尚处于不同阶段,但都有着基本相似的发展规律和特征,我国林业发展、生态建设也不例外。世界林业发达国家大都经历了森林资源丰富的原始利用、森林资源下滑的木材过度利用、森林资源漫长的恢复发展、森林资源较为丰富的多功能利用和森林资源稳定可持续发展这样5个阶段。其中森林资源恢复发展阶段又称为边治理边破坏阶段,这个阶段可细分为治理小于破坏、治理与破坏相持、治理大于破坏3个具有明显特征的小阶段。治理小于破坏阶段表现为生态状况局部治理、整体恶化,主要是经济社会发展和人们生产生活对木材等林产品的需求很大,经济发展水平还不高,生态治理速度总体上赶不上生态破坏速度;治理与破坏相持阶段表现为生态状况整体遏制、局部好转,由于经济社会发展达到一定水平,人们对林业和森林的主导需求开始发生变化,大规模生态治理行动得以开展,森林资源开始得到逐步恢复发展。但由于林业具有建设周期长、破坏容易恢复难等特点,此阶段生态治理与破坏仍处在一个激烈的对峙和拉锯状态;治理大于破坏阶段表现生态状况整体好转、局部优良,经济社会发展水平进一步提高,保护生态环境逐步成为人们的自觉意识,生态建设的经济保障稳步增强,相关法规制度不断健全规范,森林经营理念开始发生重大转变,为进入森林多功能利用阶段在社会、经济、观念和技术等方面创造了必要的条件。
从世界多数林业先进国家的实践看,当人均GDP达到1000美元～3000美元时,既是经济发展的重要拐点,也是生态建设的重要拐点,标志着一个国家开始重视生态建设,并着手展开大规模生态治理行动。据世界银行统计,美国、日本等都是在这个时期开始生态治理行动,并在人均GDP达到8000美元～10000美元时,生态质量进入整体良性循环的局面;德国作为木材永续利用和法正林理论的创始者,在全世界率先将林业经营水平提高到有计划系统经营阶段,在战后迅速恢复发展被破坏的森林资源,到上个世纪50年代中期开始迈入多功能利用阶段,目前已进入在可持续发展理论指导下的森林可持续经营阶段;瑞典、芬兰等在林业发展的不同时期,分别实施了多项有关加强森林培育和建立稳定森林生态系统的战略措施,目前已有95%以上的森林通过了国家森林可持续经营认证。对照以上林业先进国家的实践,当前我国经济社会发展水平正处于经济发展与生态建设的拐点上,也就是说当前我国生态建设正处于治理与破坏相持的关键阶段。
――治理与破坏相持阶段是我国经济社会发展的必然过程。从历史发展看,经济社会发展决定着林业发展的进程。新中国成立后的前30年,年轻的共和国百废待兴、百端待举,极需大规模资源开发进行建设。为满足国家经济建设对木材及林产品的巨大需求,林业走的基本上是一条以木材生产为主的道路,生态需求难以摆上应有的位置,森林资源的大规模开发利用,致使森林数量不断减少,生态状况日趋恶化,处于生态破坏远远大于生态治理的阶段。改革开放以来,社会对林业的认识和需求开始发生改变,我国林业逐步进入恢复和发展时期,以1978年“三北”防护林工程启动为标志,生态治理行动开始摆上日程。但是,由于经济快速发展的压力、计划经济体制的惯性和投入水平的限制,林业总体上仍然停留在以木材生产为主的发展模式上,生态治理的规模和速度仍难以遏制生态恶化的趋势,依然处于生态破坏大于生态治理的状态。到20世纪末特别是进入新世纪,国家综合实力显著增强,人们对改善生态状况的愿望日趋迫切,我国林业建设开始发生巨大变化,启动实施了六大林业工程,催生了林业由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变,生态建设开始步入迅速发展的快车道,治理的力量开始能够抵制破坏的力量。
从现实情况看,经济社会发展为生态建设提供了有力支撑。党中央、国务院对林业建设愈加高度重视,颁布了《关于加快林业发展的决定》,把林业作为事关中华民族生存发展的根本大计和长远大计,赋予林业在贯彻可持续发展战略中的重要地位,在生态建设中的首要地位,在西部大开发中的基础地位。我国人均GDP已达到并超过了1000美元,为开展大规模生态治理行动提供了前提保障。经济结构的调整升级和能源消费方式的转变,有效减轻了经济社会发展对资源、环境的压力,为从根本上解决生态问题创造了必要条件。经济生活水平的提高,人民群众基本摆脱了温饱的困扰,开始追求舒适优美的生活环境,生态意识明显提高,为生态建设奠定了良好基础。全社会关注、支持、参与林业积极性日益高涨,为生态建设创造了良好氛围。
从今后发展看,经济社会发展对生态建设提出了更高的要求。党的十六大把可持续发展能力不断增强,生态环境得到改善,资源利用效率显著提高,促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,确定为全面建设小康社会的重要内容和奋斗目标。构建和谐社会、实现人与自然和谐是经济社会可持续发展的重要标志。要实现全面建设小康社会的目标,要求林业必须始终坚持可持续发展理念,统筹人与自然的和谐发展,坚持走以生态建设为主的林业可持续发展道路,建立以森林植被为主体的国土生态安全体系,建设山川秀美的生态文明社会。加快林业发展,改善生态状况,满足社会日益增长的多种需求,是经济社会发展对林业建设的必然要求,也是新时期生态建设的重大历史使命。与林业发达国家相比,我们有着明显的后发优势,根据有关专家预测,当我国人均GDP达到3000美元～4000美元时,就能出现生态质量整体趋向良好的局面。
――治理与破坏相持阶段是当今我国林业发展的客观现实。新世纪,我国生态建设成效显著。自2002年以来,全国营造林面积连续3年超过亿亩大关,天然林保护工程、国家重点公益林的实施,使18亿多亩的公益林得到国家有效保护。根据最新发布的第六次全国森林资源清查结果,森林面积1.75亿公顷,森林覆盖率18.21%,森林蓄积量124.56亿立方米。与上次清查相比,森林面积增加1596.83万公顷;森林覆盖率增加1.66个百分点,平均每年增加0.33个百分点,增速是过去50年平均水平的2倍以上;森林蓄积净增8.89亿立方米,年均净增1.78亿立方米;以生态建设为主的历史性转变初见成效,防护林和特用林面积比例上升21个百分点;非公有制林业快速发展,在现有森林和未成林造林地面积中,非公有制分别占20.32%和41.14%。自然保护区不断扩大,生物多样性保护成效显著,全国林业系统自然保护区数量达到1672处,面积17.85亿亩,占国土面积的12.4%;种群数量稳中有升的陆生野生动物占55.7%,资源消耗严重和濒危度较高的189种国家重点保护野生植物,达到野外种群稳定的占71%。全国湿地总面积居亚洲首位、世界第四位,已有40%的自然湿地得到了有效保护。全国水土流失加剧的趋势得到基本控制,流失面积由过去的367万平方公里下降到356万平方公里,减少了11万平方公里,强度也在逐步减弱。重点省区土地荒漠化扩大趋势得到有效遏制,实现了治理面积大于扩展面积的重大突破,全国沙化土地面积逐年减少的省区已达2/3左右。
在取得巨大成绩的同时,生态建设任务依然艰巨。全国森林资源状况尚不能满足生态建设和经济社会可持续发展的要求。森林资源总量不足,森林覆盖率只有世界平均水平的61.5%,人均森林面积和蓄积只有世界人均水平的22.00%和14.58%;林地流失依然严重,每年林地变为非林地面积仍达202万多公顷,其中有林地转变为非林地达74万多公顷;森林过量采伐仍很突出,全国年均超限额采伐达7554万立方米;森林经营水平普遍不高,森林质量低下尚未根本改变。部分重点保护野生动植物种群数量过少,相当数量的物种种群呈下降趋势,个别物种极度濒危;全国围垦湖泊达130多万公顷,导致900多个天然湖泊消失。水土流失的绝对面积仍占国土面积的1/3以上,大江大河上中游等生态脆弱地区水土流失仍很严重。全国荒漠化土地仍达267.4万平方公里,沙化土地达174.3万平方公里;一些地方乱采滥挖、乱垦过牧等尚未得到有效控制,边治理、边破坏的现象仍很严重。机遇与挑战并存、成绩与问题同在、治理与破坏对峙,是当前我国生态建设的客观现实。
――治理与破坏相持是六大林业工程纵深推进的攻坚阶段。六大林业工程是我国林业建设的主战场,涉及全国97%以上的县(市),规划造林任务超过0.76亿公顷,规划投资7,000多亿元。六大工程的实施,标志着中国林业进入了以生态建设为主的新时代。六大工程自1998年陆续启动实施以来,取得了巨大成效。截至2004年共造林2737.62万公顷。其中:天然林保护工程完成造林484.74万公顷,森林管护面积保持在9000万公顷以上,减少森林蓄积消耗21,419.83万立方米,相当于“十五”期间全国两年的商品材限额消耗量。退耕还林工程实施6年来,完成退耕地造林和荒山荒地造林1721.58万公顷,营造生态林的比重达到80%以上。京津风沙源治理工程实施4年来,完成造林288.14万公顷。“三北”防护林四期工程及长江流域等防护林体系建设工程实施以来,完成造林334.21万公顷。野生动植物及自然保护区建设工程自2000年实施以来,新建自然保护区763处、面积1700多万公顷。重点地区速生丰产用材林基地建设工程,营造速生丰产用材林12.57万公顷。同时,随着各项工程的深入推进,工程运行过程中的一些新情况、新问题也随之出现。主要表现在:制度性障碍开始影响工程建设目标的实现,体制改革滞后严重影响着工程的顺利推进,政策缺位难以保证工程建设成果的巩固,资金安排不足或缺项,无法满足实际建设需要,返贫现象和新的特困群体时有发生等等。总之,六大工程已陆续进入实施中期,既要巩固成果,又要向纵深推进,既要解决已有的矛盾,又要面对新的问题,正处在一个十分关键的攻坚阶段,只有解决了问题、化解了矛盾,六大工程才能顺利向前推进。
综上所述,世界林业发展的进程昭示着我国林业的发展方向,国家宏观经济的快速发展为林业建设创造了有利条件,林业建设的巨大成绩有效改善了国土生态面貌。我国生态建设展开了崭新的一页,由“治理小于破坏”开始进入“治理与破坏相持”的关键阶段,这是我国林业建设的必然趋势和必然结果。
二、清醒认识生态建设相持阶段的特征和表现
治理与破坏相持是生态建设进程中的一个重要发展阶段。在这个特殊阶段,正反双方对峙,力量此消彼长。这一阶段的发展变化影响着生态建设的全局,左右着生态建设的成败。只有清醒认识和准确把握相持阶段的内在特征和外在表现,充分认识相持阶段中存在的各种有利条件和不利因素,抓住主要矛盾,化不利为有利,才能顺利推进生态建设迈入更高的发展阶段。
(一)相持阶段的脆弱性。表现为治理和破坏相持的这种状态还很脆弱和不稳定,生态治理的速度和规模尚不足以扭转相持的整个态势,已取得的治理成果还缺乏抗拒破坏因素的干扰能力,极易受到吞噬,巩固任务重,发展难度大,工作做好了就会进一步前进,步入稳定状态,并走向良性循环,反之就可能产生逆转、复归旧态。以国家决定投入巨大财力、人力和物力实施的退耕还林、天然林保护等重大生态工程为例,目前,这些工程已经取得阶段性成果。但是,要保住和巩固好取得成果却十分不易,如果政策机制不稳定、监管服务不到位、引导宣传有偏差,不仅会导致工程的总体目标难以实现,而且已经取得的成果也将难以得到巩固,一系列重大生态建设问题将出现反弹,森林植被边恢复边破坏的恶性循环就仍将继续。
(二)相持阶段的不确定性。表现为治理与破坏双方相持对峙的最终结果难以预料,发展方向不易把握、驾驭难度大。最终的结果可能走向治理大于破坏的生态恢复、生态良好状态,也可能走向反面。不确定性并不等于不可预知,不确定性中包含着确定性,关键在于把握事物的发展规律,驾驭事业发展的方向。党中央、国务院从中华民族的长远大计和富国强民的根本利益出发,实施经济社会可持续发展战略,六大林业重点工程相继启动实施,最大限度地发挥林业在改善生态与环境中的作用,为我国可持续发展能力的提高奠定了坚实的基础。特别是进入新世纪以来,国家对林业的投入大幅度增加,有效地解决了长期以来困扰我国林业发展投资严重不足的问题,林业的快速发展有了强有力的资金保障。同时,我们也应清醒地看到,目前,在林业基本建设投资渠道中,国债资金已成为生态建设的主要资金来源,但从长远发展来看,国债资金的短期性质决定其难以承担生态建设这一长期建设任务的重任,就有可能增加生态建设治理与破坏相持阶段的变数。因此,林业建设必须建立长期而稳定的投资渠道。
(三)相持阶段的不平衡性。表现为治理和破坏相持的这种状态在时空分布上还不平衡,情况差异较大。相持阶段是基于我国生态建设的总体形势作出的判断,就全国而言生态状况整体恶化的趋势得到遏制,开始由“治理小于破坏”进入“治理与破坏相持”,但是,如果从某一个具体区域来看,却有着较大差异,有的区域生态状况已开始总体好转,并向着生态和谐的方向发展;有的区域虽未从整体上发生好转,但破坏的力量已得到有效控制;有的区域仍然存在继续恶化的现象,但恶化的速度在逐步减缓。以现有森林资源状况为例,由于受自然条件、人为活动、历史原因以及地区经济社会发展不平衡等因素的影响,我国森林资源地理分布极不平衡,生态越是脆弱地区森林植被分布越少,总体为400毫米等降雨量线以东地区森林分布较多,而400毫米等降雨量线以西的干旱半干旱地区分布较少。第六次全国森林资源清查结果显示,我国东部地区12省(区、市)平均森林覆盖率达34.27%;中部地区9省(区)平均森林覆盖率为27.12%;西部地区10省(区、市)平均森林覆盖率为12.54%。而在自然条件恶劣的西北5省(区)的平均森林覆盖率只有5.86%。相持阶段的不平衡性,决定了各地生态建设任务的不均衡性。
(四)相持阶段的反复性。表现为治理与破坏双方呈拉锯或胶着的震荡状态,导致前进与后退、上升与下降的各种因素势均力敌,此消彼长,难分高下。出现这种曲折性和反复性的根本原因就是治理与破坏的势力正在进行顽强而持续的抗衡。生态治理的投入力量大,治理的速度就会加快,治理的规模就会扩大,生态恶化的态势就会得到遏制;反之,结果就会相反。以荒漠化治理为例,新中国成立以来我们在防治荒漠化方面作出了巨大努力,也取得了很大成效,截至2003年,全国累计治理沙化土地2050万公顷,12%的沙化土地得到了治理。但是,由于巨大的人口和经济高增长的压力,造成一些地区仍以牺牲森林资源来换取粮食增产、经济增长,加之在治理的同时忽视了保护,在建设的同时忽视了管理,以至于治理的速度仍赶不上破坏的速度,土地沙化一直呈加速扩展之势。这充分说明,在生态治理与破坏的较量中,破坏的力量绝不可小觑。
(五)相持阶段的艰巨性。表现为治理战胜破坏的任务更加艰巨、工作更加艰苦,每前进一步,都需要付出巨大的代价。恢复植被、改善生态、走向和谐决非一日之功,需要进行几十年、上百年甚至更长时间的艰苦努力。而相持阶段又是生态走向和谐过程中的重中之重,是任务最艰巨、影响最深刻、矛盾最集中的一个关键阶段。六大林业重点工程全面启动,调整和优化了林业生产力布局,带动了林业的快速发展,形成了全面加快林业发展的良好态势,林业建设的速度和效益明显提升。但是,摆在我们面前的任务仍很艰巨,随着造林的立地条件越来越差,造林的难度将越来越大,造林成本会越来越高,今后我国森林覆盖率每提高0.1个百分点,都是一件极不容易的事。一方面,建设难度将越来越大,余下的任务多是难啃的“硬骨头”;另一方面,建设成果的巩固任务也越来越重。
总之,生态治理与破坏相持过程中所表现出来的脆弱性、不确定性、不平衡性、反复性和艰巨性,决定着相持阶段就是在这正反双方进进退退,反反复复的拉锯中进行,是在平衡――打破平衡――新的平衡的较量中展开,是在不确定到确定的把握中前进,是在不利因素向有利条件的转化中完成。
三、准确把握生态建设相持阶段的战略重点
相持阶段治理与破坏的力量对峙更加激烈,拉锯更加显著。在这个关键阶段,培育和保护森林资源的力度决不能减弱,加快林业发展步伐决不能减慢,加强生态建设的信心决不能动摇,当前,就是要按照林业发展“西治、东扩、北休、南用”的区域战略布局,对西部地区在保护的基础上加快绿化,强化治理;对东部地区积极发展种植林业,并向城区与林业下游产业延伸;对北部地区实行休养生息以恢复森林资源;对南部地区实行大规模发展商品林。只有准确把握当前林业发展战略重点,超前谋划,加大力度,全面实施以生态建设为主的林业发展战略,才能确保林业发展目标的如期实现。
(一)必须更加注重加快林业发展步伐,确保森林资源总量持续快速增长。发展是硬道理,增加森林资源总量,提高森林质量是林业发展的第一要务。当前,我国林业建设存在的主要问题依然是森林资源总量不足,以现有的森林资源无论如何也难以满足经济社会发展对林业日益增长的需求,只有不断增加森林资源总量,才是缓解林业供需矛盾、适应生态建设要求最重要、最基本、最有效的措施和途径。六大工程是林业建设的主战场,也是确保森林资源持续稳定快速增长的重要途径,必须坚定不移地全力推进,并要按照林业发展“十一五”和中长期规划确定的总体目标、战略布局和重点治理区域,赋予六大工程新的内涵和任务,明确主攻方向和重点。继续扎实推进天然林保护工程,认真落实“四到省”的责任制度,严格森林管护,加强森林经营,发展后续产业,长江上游、黄河上中游工程区要继续停止天然林的商品性采伐,东北、内蒙古重点林区工程区要坚决把木材产量调减到合理水平。继续有计划、分步骤地实施退耕还林,切实巩固好已有成果,力争使25°以上的坡耕地和严重沙化耕地全部实现退耕还林。切实加大京津风沙源治理力度,力争在较短时间内使该区域的生态环境得到明显改善。进一步加强“三北”及长江流域等防护林体系建设,强化治理区域和植被恢复方式的针对性,建立生态经济型防护林体系。大力抓好速生丰产用材林等基地建设,提高木材及林产品的供给能力和林业产业化发展水平。同时,要进一步健全和完善全民义务植树的法规和制度,提高义务植树的尽责率。积极鼓励非公有制林业的发展,建立健全各种社会主体参与林业建设的政策保障机制,形成工程造林、义务植树和社会造林共同发展的林业建设新格局。通过实施六大工程,加快林业发展,增加资源总量,从进一步和根本上解决水土流失治理、荒漠化防治和多样性保护等三大林业生态建设面临的问题。
(二)必须更加注重处理好保护和利用的关系,把森林资源保护放在突出位置。保护是利用的基础和前提,合理利用有利于促进保护。根据我国森林资源的现实状况,当前林业工作的重点应放在保护和节约森林资源上,保护森林就是保护生态,保护也是为了更好地永续利用和发展。要高度重视林地资源的保护管理,切实把林地放在与耕地同等重要的位置严加保护,针对目前一些地方盲目开发,肆意侵占林地、湿地的现象,要采取坚决有力措施,严防林地、湿地资源的破坏和流失,确保林地资源总量只能增加、不能减少。要认真落实“严管林”的要求,加大林业执法力度,适时组织开展专项整治行动,依法打击乱砍滥伐林木、乱批滥占林地、乱捕滥猎野生动物、乱采滥挖野生植物等破坏森林资源行为。要进一步调整和完善森林采伐和限额管理的政策和制度,实行分区施策、分类管理。要切实加强野生动植物栖息地保护和自然保护区建设,重点保护好珍稀濒危野生物种,打破区域行政界限,以山系、流域整合现有自然保护区。要不断加大重点火险区的综合治理力度,加强森林火灾预测预报系统的建设,提高防火扑火能力。要按照“预防为主,综合治理”的要求,建立健全森林病虫害的测报网络,及时准确掌握病虫害发生的趋势和动态,加大预防和治理力度,对危害大、影响广的重点病虫害要实行工程治理。认真做好森林检疫和执法监督,防止有害生物的入侵,杜绝重大疫情的人为传播,确保森林资源的健康和安全。
(三)必须更加注重森林的科学经营,把建立和培育完备森林生态系统真正摆上重要日程。森林经营水平直接关系到森林的质量,森林质量又直接影响着森林的功能和效益。森林总体质量不高,森林生态系统不稳定,林地生产力低下,森林经营工作严重滞后等,已成为影响林业建设成效的一个十分突出的问题,必须引起高度重视,尽快摆上重要日程。要根据我国的国情林情,充分借鉴国际森林经营的经验和教训,以促进人口、资源、环境协调发展为目的,在可持续发展理论和林业可持续发展战略指导下,以林业分类经营为主线,以培育稳定森林生态系统为目标,促进我国森林经营向可持续经营方向转变。我国南方大部分地区和东北国有林区已基本消灭宜林荒山荒地,扩大森林面积的潜力不是很大,林业建设的重点就是要加强森林的科学经营,提高森林质量,按照生态区位和培育目标的不同,采取不同的经营管理措施。对生态区位重要地区的低质低效林,要通过加大培育、科学改造,使其逐步形成树种多样、层次复杂、结构稳定、功能完备的公益林;对水热资源丰富、生态条件较好地区的低质低效林,要通过加大投入、集约经营,使其形成速生、丰产、高效的商品林;对正处于不断演替过程、状态尚不稳定的低质低效天然次生林,要通过严格管护、适时抚育,使其加快恢复到稳定森林群落的状态。我国北方地区要在进一步扩大森林植被面积的同时,高度重视对现有造林绿化成果的巩固,加强森林科学经营和管护,不断提高森林质量。要按照生态建设的需要和因地制宜的原则,建立以森林植被为主体、乔灌草相结合的绿色生态安全体系,形成符合当前实际,生态上合理、经济上可行、社会可接受的森林经营技术体系、管理体制和运行机制,切实把森林经营的水平和效果提升到一个新层次。
(四)必须更加注重以速生丰产林为主的用材林基地建设,大力增强木材和林产品的有效供给能力。积极发展以速生丰产林为主的用材林基地建设,努力建设比较发达的林业产业体系,不仅能更加有效地满足经济社会发展对林产品的需求,同时也有利于更好地推动生态建设。我国是世界上最大的发展中国家,也是人口最多的国家,所需木材及林产品必须立足国内,依靠从国际市场进口是不可能的、也是不现实的。应根据各地的自然条件和区位特点,采取切实有效措施,加快各类林业产业基地的建设。速生丰产林基地建设,要按照国家批复的规划,重点发展四个产业带,即:南方原料林产业带,以建设短周期短纤维浆纸原料林基地为主,适量发展周期较长的热带和南亚热带特有珍贵用材树种;长江中下游原料林产业带,培育杨树类、松树类、竹类为主的工业原料林,兼顾周期较长的大径级用材林基地建设;黄淮海平原工业原料林产业带,发展杨树浆纸或人造板原料林;其它速生丰产林及珍贵树种用材林产业带,包括东北的速生丰产林、珍贵树种用材林和广东、海南的珍贵树种用材林基地建设。同时,大力发展干鲜果品生产基地,优化品种结构,重点发展热带与亚热带经济林产业带,长江中下游干果种类、药用植物等经济林产业带和重点地区干鲜果品经济林产业带及本地特色经济林;抓好林产品的精深加工,延长产业链,增加附加值,提高资源的综合利用率;加大对森林旅游、竹藤花卉、森林食品和野生动物驯养繁殖等新兴产业的扶持,培育新的经济增长点,带动广大林农致富,不断增强林业产业的活力和竞争力。
(五)必须更加注重积极推进林业各项改革,不断增强林业发展的活力。改革是林业发展的动力源泉,是加快形成适应市场经济要求和林业自身特点的管理体制和运行机制的必然要求。当前,我国林业的改革还相对滞后,体制不顺、机制不活等问题仍然比较突出,按照中央林业决定的精神和林业自身发展的要求,要着力抓好以下改革。一要不断深化林权制度改革,真正建立产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位的现代林业产权制度,切实维护好森林经营者的合法权益,充分调动其参加林业建设的积极性。二要尽快建立林业分类经营管理体制,建立与公益林业和商品林业相适应的管理体制、经营机制和建设方式,对公益林实行由政府统一规划并以宏观调控为主的事业化管理体制,按照事权划分原则,对公益林的建设、管护和补偿经费分别由中央和地方政府承担;对商品林建设应全面推向市场,由经营者自主经营、自负盈亏,各级政府根据情况给予一定的政策性扶持。三要稳妥推进重点国有林区管理体制改革,按照政企分开原则,把森林资源管理职能彻底从森工企业中剥离出来,由国有林管理机构代表国家履行出资人职责,享有所有者权益;把目前由企业承办的社会管理职能逐步分离出来,纳入地方政府统一管理,实现所有权和经营权的分离,使企业真正成为独立的、平等的经营主体,参与市场竞争。四要加快国有林场、苗圃经营体制的改革,将国有林场划分为生态公益型林场和商品经营型林场两大类,对生态公益型林场,实行事业化管理,人员经费纳入同级财政预算;对商品经营型林场,作为生产性事业单位,实行企业化管理。国有苗圃全面推行企业化管理,促其逐步走向市场,按照市场规律运作。五要积极推进乡镇林业工作站管理体制改革。本着“精减、统一、效能”的原则,科学合理设置林业工作站,作为县级林业主管部门的派出机构,实行垂直领导,所需经费纳入县级财政预算。六要大力推行林业综合执法和行政审批改革,通过试点,探索做法,合理整合现有林业执法队伍,进一步提高执法的权威和效果,强化林业执法监管职能;严格按照《行政许可法》的要求,继续深化林业行政审批改革,规范审批行为,提高审批效率。
(六)必须更加注重标本兼治和综合治理,为林业快速发展创造更加有利的条件和氛围。林业工作千头万绪、纷繁复杂,涉及到社会、经济、文化和观念等方方面面,其政策性和社会性很强。做好林业工作绝不能搞“单打一”和演“独角戏”,必须多管齐下、标本兼治、综合治理。首先,要进一步强化林业法制建设,提高全民族依法保护森林资源和生态环境的意识,为依法治林奠定基础。应抓紧修改《森林法》和《野生动物保护法》,尽快出台《湿地保护条例》、《森林林木林地流转条例》等法规。其次,要进一步强化林业建设和资源保护的责任,健全完善领导干部任期目标责任制,真正把中央林业决定要求的林业建设第一责任人和主要责任人的制度落到实处。第三,要进一步加大林业科技创新力度,实施科技兴林和人才强林战略,大力加强林业的基础研究、应用研究和高新技术研究,突破生态工程建设、森林资源保育和林产品加工利用等方面的关键技术瓶颈;牢固树立以人为本的理念,切实抓好林业人才队伍建设,认真贯彻“巩固、深化、提高、发展”八字方针,提高林业人才队伍的整体素质,充分发挥其在加快林业发展中的重要作用。第四,要继续保持并逐步加大对林业的投入力度,根据林业建设的特点,增加对林业的财政和金融支持,实行长期限、低利息的信贷扶持政策;同时,积极争取来自国际组织、外国政府及民间组织的各种无偿资金和优惠贷款,拓宽投融资渠道;认真落实国家对林业各项税费优惠政策,切实减轻林业经营者的负担。第五,要进一步强化机构队伍的自身建设,加强各级林业主管部门的思想、作风、组织、业务、制度建设,稳定基层林业工作机构和队伍,努力造就一支政治坚定、业务精通、作风过硬的林业干部职工队伍。第六,要进一步把加快林业发展与广大农村特别是山区、林区群众脱贫致富、建设小康社会结合起来,实施“林业富民计划”,促进农民收入的增加和区域经济的发展。第七,要进一步加强林业的舆论宣传,坚持正确的舆论导向,增强宣传的针对性和有效性,为全面加快新时期林业建设步伐、大力营造盛世兴林的大好局面创造良好氛围。
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